Høring - forslag til endringer i utlendingsforskriften §73 – passérbrev 1. august 2005

Vi viser til høringsbrev mottatt 18.mai 2005. Oslo biskop har følgende kommentarer.
Bakgrunn for høringen Det generelle problemet Det er et problem for utlendingsmyndighetene at en stor del av de som søker asyl i Norge, av flere grunner, ikke legger fram pass eller annet reisedokument når de fremmer sin søknad hos politiet. Av de grunnene som nevnes her er at mange gjemmer, og/eller tilintetgjør slike dokumenter. Alle som søker asyl har ikke mulighet til å få slike dokumenter fra hjemlandets myndigheter. Dette har alltid vært et reelt problem, og flyktningkonvensjonen gir rettslig vern til mennesker i denne situasjonen når de søker beskyttelse/asyl. Det fremkommer klart at asylsøkere/flyktninger ikke må bli avvist ved et søkerlands grense på grunn av mangel på slik dokumentasjon.
For å komme til rette med problemet fra et kontrollaspekt, er det i flere av utlendingslovens paragrafer, spesielt §§ 37 og 44, samt forskriftene §128 gitt store fullmakter til myndighetene for å kontrollere asylsøkeres identitet. Kontrollapparatet og lovgivningen som tilrettelegger for dette har eskalert over år, og i takt med dette har antallet asylsøkere som vegrer seg for å oppgi identitet også eskalert. Det kan være relevant å spørre hva som er årsak og virkning. Når mulighetene for å komme og søke asyl stadig innstrammes, drives asylsøkerne i desperasjon til å ødelegge de dokumentene de måtte ha, eller gjemme dem – for eventuelt å vise dem fram på et senere tidspunkt.Det spesielle problemet I mange tilfeller vil det således ikke finnes noe reisedokument fra hjemlandet på det tidspunktet vedkommende asylsøkere har fått avslag, og skal forlate Norge. Utlendingsmyndighetene sier at det kan være både tidkrevende og vanskelig å få skaffe til veie nye reisedokumenter fra hjemlandet, selv om både identitet og nasjonalitet er kjent, spesielt når utlendingen ikke samarbeider i denne prosessen. I enkelte tilfeller, når det aksepteres av transittland og mottakerland, kan vedkommende reise uten godkjente dokumenter – på mer uformell dokumentasjon i kombinasjon med annet grunnlagsmateriell. Det må da foreligge en aksept av slike reisedokumenter i den enkelte sak, og slike tillatelser kan norske myndigheter få basert på personlige kontakter, velvilje fra myndighetene i mottakerlandet eller fra deres ambassader i Norge eller Norden. Departementet finner det lite tilfredsstillende og forutsigbart med slike ad hoc løsninger, og fremmer derfor forslag om å innføre et eget norsk dokument som kan benyttes i forbindelser med utsendelser og utreiser fra Norge – i de tilfeller der andre dokumenter ikke finnes.
Departementet fremsetter også en annen begrunnelse for endringsforslaget. EU rådet vedtok i 1994 å innføre et standard reisedokument til bruk ved utsendelser av tredjelandsborgere (EU Travel Document – ( EU-TD )). Dette dokumentet er ment brukt når det ikke foreligger annet gyldig dokument. Departementet skriver at frem til i dag har dokumentet ikke blitt brukt i stort omfang, men det antas at dokumentet vil få større relevans gjennom de tilbaketakelsesavtalene som EU for tiden forhandler om.
Departementet viser til Danmark og til Nederland, hvor "EU-TD " i begrenset omfang er brukt. Alle tilbaketakelsesavtaler som EU inngår inneholder, etter avtale med norske myndigheter, en klausul der tredjeland oppfordres til å inngå en lik avtale med Norge. Fra norske myndigheters side er det derfor et problem at vi ikke har utviklet et slikt norsk dokument. Bruk av "EU-TD" inngår ikke som en del av Schengen-samarbeidet, og Norge kan derfor i følge departementet ikke benytte seg av dette EU dokumentet. Det må derfor innføres et eget norsk dokument.
Departementet presiserer at passérbrev kun kan brukes når det er anerkjent av kompetante myndigheter i det land man skal returnere til, eller transittere gjennom. Etablering av passérbrev åpner ikke for vilkårlige returer av personer hvor det er tvil om utlendingens identitet eller nasjonalitet. Detter er grunnleggende både med hensyn til utlendingen selv, mottakerstaten, og i henhold til folkerettslige prinsipper.
Biskopens vurderinger
Oslo biskop merker seg at ordningen med EU Travel Document/Passérbrev som ble vedtatt i 1994 i liten grad er blitt brukt. Samtidig vet vi at problemet med at asylsøkere unnlater/ikke fremlegger pass eller reisedokumenter ved søknad om asyl er et "gammelt" problem. Departementet "antar" at dokumentet vil få større relevans i tiden framover innad i EU, samtidig er dokumentet ikke en del av Schengen-samarbeidet som Norge er med i. De mest restriktive landene i Europa for tiden, Nederland og Danmark, bruker "EU – TD" i begrenset grad.
Oslo biskop er generelt kritisk til de tilbakesendelsesavtaler som norske myndigheter inngår, spesielt med diktaturstater, og stater der det foregår grove brudd på menneskerettighetene.
På grunn av den generelt strenge tolkning og praksis i forhold til Utlendingsloven, og fordi utsendelser kan skje før anke er ferdigbehandlet, samt fordi utsendelse i praksis avskjærer fra å fremsette omgjøringsbegjæring – noe som begge tilfeller kan føre til opphold - er Oslo biskop kritisk til forskriftshjemmel om passérbrev. Denne ordningen, kan, over tid, lett bli generell og rutinemessig. Den kan også forenkle praksis omkring tvangsmessig retur av enkeltpersoner og grupper med avslag på asylsøknadene på bekostning av deres rettsvern. Dette begrunner vi med at det sterkeste internasjonale vernet gitt mennesker på flukt, er beskyttelsen mot tilbakesendelse - "non refoulement" regelen, som skal fungere som et ekstra sikkerhetsnett – jamfør flyktningkonvensjonen artikkel 33, EMK artikkel 3, SP artikkel 7 og konvensjonen mot tortur artikkel 3.
  Oslo biskop har også merket seg at norske myndigheter har praktisert tilbakesending til land der FN har advart mot tilbakesending, for tiden land som Libya, Somalia samt til land i Kaukasus-området, hvor det skjer alvorlige brudd på menneskerettighetene.Oslo biskop vil anbefale å avvente denne lovendringen, for å se om "EU -TD" vil få den antatte bruken og virkningen som departementet anfører. Vi vil be departementet komme tilbake til saken, og fremlegge en evaluering av bruken av dokumentet i EU, før det gjøres lovendring om bruk av et slikt dokument for norske myndigheter. På bakgrunn av den strenge flyktningpolitikken som føres, ser Oslo biskop en fare ved at innføring og bruk av passérbrev over tid, kan føre til at "non refoulement" regelen kan bli utvannet, og at rettssikkerheten til flyktninger derved kan bli ytterligere svekket.